O
Ministério Público nos Tribunais Administrativos:
Existe
uma verdadeira união entre a prossecução do interesse público e a defesa da
legalidade?
Como resulta do artigo 51º do ETAF, o Ministério
Público desempenha um papel genérico no
seio dos tribunais administrativos, isto na medida que lhe podem ser imputadas
várias funções: é autor quando, no âmbito da ação pública, propõe ações em
defesa de interesses constitucionalmente protegidos, nos termos do artigo 9º/2
do CPTA; é frequentemente representante do Estado, nas ações que contra este se
estipulem, ao abrigo do artigo 11º/1 in
fine, do CPTA, contudo relativamente a este último aspeto, deve-se
salientar ainda o artigo 219º/1 da CRP, onde se estabelece constitucionalmente
que o Ministério Publico é competente para representar o Estado, mas tão só
relativamente aos interesses patrimoniais que a este se impõe, devendo ser o
preceito conjugado com o artigo 53º al. A) do Estatuto do Ministério Público.
Ainda, com a revisão do Código de Procedimento dos
Tribunais Administrativos de 2015, o Ministério Público passou a poder intervir
em todos os processos que revistam a forma de Ação Administrativa, pelo que
anteriormente só o poderia fazer nas ações que revestissem caráter especial.
Apesar de ter sido diminuída a participação do
Ministério Público nos julgamentos, o mesmo ainda desempenha funções
nomeadamente como auxiliar nos casos em que se deve pronunciar pelo mérito da
causa nas ações de defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, ao abrigo da
ação popular, ou nos casos em que deve pronunciar-se em sede de recurso ou
interpô-los. Esta limitação, apesar de não ter sido salientada nenhuma
justificação para tal, levando a crer que terá sido vontade do legislador, não
se pode desconsiderar alguma corrente jurisprudencial que entenderia que tal
participação não procederia a um processo justo e equitativo - nomeadamente nos
Acórdãos de 20 de Fevereiro de 1996, Processo n.º 15764/89 e Acórdão do
Tribunal Constitucional n.º 412/2000, de 4 de Outubro de 2000, Processo n.º
975/98 –, levando-me a considerar uma certa pressão do legislador a restringir
tal participação.
A sua intervenção tem como objetivo uma maior
transparência dos processos ou melhor aplicação do Direito, podendo formular
pareceres sobre as questões de mérito ou, através de requerimento solicitar a
realização de diligências instrutórias (Artigo 85º/3 CPTA).
Ainda no âmbito do artigo 219º/1 CRP, também se retira
que compete ao Ministério Público assegurar a legalidade democrática, podendo
deste artigo resultar uma contradição lógica, na medida que os interesses do
Estado, no âmbito da prossecução de interesses públicos, podem em muitos casos
não ser paralelos com o Princípio da Legalidade, no que toca á defesa da
legalidade nos casos de ação pública.
Isto
origina que se questione, entre o confronto referido, qual deve ceder: a função
representativa do Estado, ou uma atuação conforme à legalidade e
imparcialidade?
Á primeira vista parece simples. Sem dúvida que a
Administração Pública se rege pelo Princípio da Legalidade (Artigo 3º CPA), e
nesta medida este só é assegurado cedendo a representação do Estado. É através
deste entendimento que alguns autores defendem que em caso de violação
manifesta da legalidade, o Ministério Público deve rogar à Ordem dos Advogados
a inquisição de um advogado com vista à representação do Estado no seu lugar,
fundamentando este parâmetro através do artigo 69º do Estatuto do Ministério
Público[1]. Contudo, tal preceito
parece estar formulado apenas para questões conflituais entre “entidades,
pessoas ou que o Ministério Público deve representar”. Casos em que a questão
se centra para as situações em que esteja em causa uma Região Autónoma ou um
Município[2], sendo que em ambos os
casos o Ministério Público deve representar as mencionadas entidades (Arts. 3º/1
al. a) e 5º/1 al. a) e b) do Estatuto do Ministério Público), devendo
atender-se que em casos como este não se estabelece nenhum critério de
preferência representativo. É nesta medida que o artigo 69º deverá ser aplicado
com cautela, pois não abrange todos os casos conflituais possíveis e como tal,
não resolve todos os problemas.
É no seguimento da questão que se deve esclarecer
todas as situações em que o Ministério Público deve representar de forma objetiva
e subjetiva o Estado. Sendo, desde logo, possível determinar que após a reforma
de 2015, a limitação quanto ao âmbito processual de representação do Estado
terá sido eliminada (atendendo à leitura do atual Artigo 11º/1 CPTA),
interpretando-se o preceito no sentido de uma abrangência irrestrita face às
ações representativas do Estado.
Atento o disposto mencionado, é possível chegar a uma
conclusão, ainda que não aperfeiçoada, da “lacuna” do artigo 69º referido supra. Desta forma, analisando o artigo 5º/2
do Estatuto do Ministério Público, este não pode deixar de ser tomado em
consideração, na medida que estabelece que a representação das autarquias cessa
quando os mesmos constituam mandatário próprio. Assim sendo, parece uma solução
sensata que em caso de conflito, deve prevalecer a representação do Estado ao
invés das Autarquias ou Regiões Autónomas, atendendo ao estipulado pelo Artigo
219º da Constituição da República Portuguesa, devendo estas estabelecer os
respetivos mandatários próprios. Já Alexandra
Leitão, ultrapassa este “obstáculo” entendendo que no caso do Estado está
em causa uma representação em sentido próprio, contrariamente, nos demais casos
apenas se afigura um patrocínio judiciário, fundamentando este com base no
facto de as pessoas referidas no artigo poderem afastar a representação do
Ministério Público, ao constituírem mandatário.
No entanto, a questão subsiste, sendo que mesmo assim,
o apoio legal parece não ser assim tão fácil de ser entendido, pois como refere
Sérvulo Correia, o Artigo 69º do
Estatuto do Ministério Público só deve ser aplicado em situações em que as
ações de representação do Estado sejam evidentemente ilegais, pois como é
referido pelo autor o Ministério Público não deve fazer-se substituir ao papel
do juiz e como tal, nos casos duvidosos não se deverá apoiar totalmente a
cedência da representação do Estado.
No entanto, deve-se ter em conta o fundamento do qual
precede o Ministério Público, na medida que este é entendido como um paralelo da
magistratura e, sendo que é ao poder judiciário que se profeta as ideologias de
justiça e de um Estado de Direito Democrático, não é possível chegar a bom
porto sem um processo justo, equitativo e legal. Deste modo, não parece correto
afirmar que em caso de contraposição da legalidade com a representação do
Estado, esta última não deva ceder.
Ainda que tais situações visem um fim público, este,
quando colide com a legalidade não deve prevalecer. Aceitar-se o contrário estar-se-ia
a pôr em causa toda uma ideia de justiça aperfeiçoada ao longo das décadas, pela
qual se promoveria a evasão aos parâmetros legais, quer pelos particulares,
como pelo próprio Estado, que nas ações contra este se faria valer da sua
representação, argumentando que estaria em causa a prossecução de interesse
público, ainda que ilegal.
Ainda mais se acrescenta fundamentando a posição. Como
já referido, o Ministério Público pode intervir como autor, nas ações de defesa
de bens constitucionalmente protegidos e dos demais mencionados no Artigo 9º/2
CPTA, bem como na impugnação de atos administrativos, ao abrigo do Artigo 55º/1
al. B), ora, cabendo a este intervir como autor nos casos que não estejam nos
termos legais parece contra lógico afirmar que a representação do Estado pelo
Ministério continue a prevalecer.
Consequentemente, cabe esclarecer se pode o Ministério
Publico ao abrigo da defesa da legalidade, recusar-se a intentar uma ação em
representação do Estado. Não se pode considerar de outro modo se não pelo apoio
no sentido positivo, podendo e devendo, aplicar-se a solução estipulada no
artigo 69º do EMP, pelo qual as partes, mais uma vez, devem proceder à
constituição de mandatário quando se esteja perante uma ação ilegal.
Cabe ainda deixar uma pequena nota quanto à opinião
sustentada por alguma doutrina, que entende que a negação da representação do
Estado pelo Ministério Público só pode acontecer quando se esteja perante ações
extremas “de evidente ilegalidade”[3]. No entanto não parece
viável optar por diferenciar entre um nível hierárquico de ilegalidades.
Existem sim ilegalidades que se consubstanciam em meras irregularidades pela
qual o processo segue, sendo posteriormente supridas. Contudo, estas não se
consubstanciam nos vícios mais graves de atos, sendo certo que uma ação em que
esteja em causa uma nulidade ou anulabilidade não se pode entender apenas que o
“nível de hierarquia” máximo da ilegalidade não terá sido atingido, não podendo
o Ministério Público recusar-se a representar o Estado. Do mesmo modo é
criticável a opinião de Sérvulo Correia,
mencionada supra, face á aplicação do
artigo 69º do EMP em caso de ilegalidade manifesta.
Por fim, cabe sustentar a opinião tomada, com base em
mais um argumento.
Seria algo contraditório a representação do Estado não
ceder quando em confronto com a legalidade, pois veja-se: o Ministério Público
pode ser autor ao abrigo das disposições decorrentes dos artigos 9º/2, 55º/1al.
b) e 62º/1 todos do CPTA, sendo o que está na base desta legitimidade é o facto
de o mesmo ter como função impedir a violação do Princípio da Legalidade que
decorra no seio da atividade administrativa e como tal, como refere o
magistrado Carlos Fernandes Cadilha[4], “O MP pode impugnar qualquer ato administrativo tido como ilegal,
independentemente de estarem em causa direitos personalizados e da natureza ou
importância dos interesses afetados”. Ora, não parece ser coerente, o facto
do Ministério Público ter como função assegurar a correta aplicação do
Princípio da Legalidade, e ao mesmo tempo ter obrigatoriamente de representar o
Estado, quando estiverem em causa violações do mesmo.
Liliana Isabel Pereira Teixeira Nº 26012, Subturma 11.
Bibliografia:
Alexandra Leitão, A
Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, 2013.
Ricardo Preto, “Representação
do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos
revisto: introdução a algumas questões”, em Comentários à revisão do ETAF e do CPTA.
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2017, 3ª Edição.
[1] Opinião sustentada por Francisco
Narciso e Inês Seabra Henriques de Carvalho.
[2] Questão formulada por Alexandra
Leitão em “ A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais
Administrativos” pág. 198.
[3]
Alexandra Leitão em “A representação do Estado pelo Ministério
Público nos tribunais administrativos”, pág. 203.
[4] Em, “Dicionário
de Contencioso Administrativo”, págs. 82 e 83.
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