A
revisão de 2015, aprovada ao abrigo do Decreto-Lei nº214-G/2015, introduziu
alterações bastante significativas no Código de Processo dos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA). Estas alterações refletem-se ao longo de todo
o processo e, por isso, também na matéria dos recursos jurisdicionais. O artigo
140º veio clarificar que os recursos no processo administrativo podem ser
ordinários ou extraordinários, dentro da categoria dos recursos ordinários existem os recursos
de apelação para os Tribunais Centrais Administrativos e os recursos de revista
para o Supremo Tribunal Administrativo, somente admitidos se estiverem
preenchidos os requisitos previstos nos artigos 150º e 151º e que, por sua vez,
são extraordinários os recursos para a uniformização de jurisprudência e o recurso
de revisão, previstos nos artigos 152º e
seguintes. É também importante referenciar que nesta matéria o Código de
Processo Civil (doravante CPC) apresenta-se como subsidiário na medida em que
quanto aos aspetos que não estiverem regulados no CPTA aplicamos, acessoriamente,
o disposto no CPC.
Neste
trabalho irei explicar quais são os aspetos gerais dos recursos, nomeadamente,
a legitimidade para interpor os recursos hierárquicos, qual a tramitação que
deve ser prosseguida e quais os seus efeitos e, de seguida, irei salientar quais
são os aspetos essenciais do recurso de revista.
Legitimidade para
recorrer:
Do disposto no
artigo 141º nº1 resulta que pode interpor recurso ordinário de uma decisão
jurisdicional proferida por um tribunal administrativo quem nela tenha ficado
vencido e, igualmente, o Ministério Público no caso em que a decisão tiver sido
proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais.
Esta disposição suscitou várias divergências doutrinárias[1],
particularmente quanto à questão em que a disposição refere “quem nela tenha
ficado vencido”, o Supremo Tribunal Administrativo veio, então, clarificar a questão
afirmando que “quando o artigo 141º nº1 do CPTA afirma que pode recorrer de uma
decisão quem nela tenha ficado vencido está a incluir tanto as partes no
processo como todos aqueles que, não tendo esse estatuto, saem prejudicados por
ela, ou porque foram intervenientes processuais ocasionais, ou porque poderiam
ter figurado no processo como contrainteressados (artigos 57º e 68º nº2 do CPTA)”[2].
Formalidades:
Decorre
do artigo 144º nº1 e 2 do CPTA que o prazo para a interposição do recurso é de
30 dias (prazo contado com recurso ao disposto no artigo 638º do CPC), devendo
a alegacão ser apresentada com o requerimento do recurso. Quanto aos processos
urgentes, o artigo 147º nº1 e 2 prevê que o prazo de tramitação do recurso é de
15 dias e todos os restantes prazos são reduzidos para metade.
No
que respeita ao processo civil, particularmente quanto ao artigo 638º nº 5 e 6
do CPC, o recorrido ou os recorridos podem responder à alegacão do recorrente através
da apresentação, no prazo de 30 dias, de contra alegacão, na qual podem,
designadamente, impugnar a admissibilidade ou a tempestividade do recurso, bem
como a legitimidade do recorrente, para tanto o recorrido ou os recorridos são
oficiosamente notificados do requerimento do recurso pela secretaria do tribunal
no qual ele deu entrada, tal como resulta nº3 do artigo 144º do CPTA. O atual
artigo 145º do CPTA veio esclarecer que, tal como ocorre em processo civil,
nomeadamente no artigo 643º do CPC, o juiz aprecia os requerimentos
apresentados e pronuncia-se sobre as nulidades arguidas e os pedidos de
reforma, ordenando ou não a subida do recurso. Anteriormente à revisão de 2015,
o sentido literal do referido preceito evidenciava não admitir a existência de
um despacho de admissão ou não sobre o recurso. Do disposto no nº1 do artigo
145º e em concordância com o disposto no 641º do CPC resulta, então, que o “despacho
do juiz do tribunal recorrido, de admissão ou não admissão do recurso, é
proferido apenas após recebidas as eventuais contra-alegações apresentadas
pelos recorridos, dependendo, portanto, da admissão do recurso a subida do
processo, com as alegacões, as eventuais contra alegações e a cópia da
sentença”[3].
Quanto
à intervenção do Ministério Público, este, para além de poder intervir em
primeira instância como decorre do artigo 85º do CPTA, pode igualmente no âmbito
do tribunal de recurso o fazer, tal como decorre do artigo 146º do CPTA, assim,
o poder do Ministério Público para intervir sobre o mérito dos recursos nos
casos em que este não se encontre na posição de recorrente ou de recorrido está
dependente da existência de uma situação em concreto que justifique a defesa
dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente
relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no artigo 9º nº2 do CPTA.
Efeitos da interposição
de recursos:
Os
efeitos da interposição dos recursos encontram-se previstos no artigo 143º do
CPTA, sendo a consequência principal, tal como decorre do nº1 deste artigo, a
de suspender os efeitos da decisão que foi recorrida, tal como já se verificava
com a anterior versão do CPTA. A principal modificação que se verificou com a
revisão do CPTA nesta matéria foi a clarificação dos casos em que esse efeito
suspensivo é retirado, o que se verifica, nomeadamente, nos seguintes casos:
a)
intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias;
b)
decisões respeitantes a processos cautelares e respetivos
incidentes;
c)
decisões proferidas por antecipação do juízo sobre a causa
principal no âmbito de processos cautelares.
No
que diz respeito às intimações para proteção de direitos, liberdades e
garantias idêntica solução já resultava do anterior CPTA, no entanto, quanto às
providências cautelares, a anterior redação do preceito suscitava algumas
dúvidas. Atualmente está clarificado que o efeito é em relação a todas as decisões
respeitantes a providências cautelares, incluindo os respetivos incidentes, como,
por exemplo, a declaração de ineficácia de atos de execução indevida. De inovação,
temos a alínea c) do artigo 143º mas que, no essencial, acabou por reproduzir
literalmente o que já constava do artigo 121º nº2, o que tem como significado
que “o recurso de uma pronúncia de mérito terá efeito suspensivo quando
reportado a um processo principal e efeito meramente devolutivo se interposto
no contexto da antecipação do juízo da causa principal, em processo cautelar”[4].
Tipos de recursos existentes:
Do disposto no
artigo 140º nº1 do CPTA resulta, tal como já foi referido anteriormente, que os
recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos podem ser ordinários
ou extraordinários, sendo ordinários os recursos de apelação e de revista e extraordinários
o recurso para uniformização de jurisprudência e a revisão. Neste sentido o
professor Miguel Teixeira de Sousa entende que
estamos perante recursos ordinários quando se pretende a “reapreciação
de uma decisão ainda não transitada, dirigido a um tribunal de hierarquia
superior, fundamentado na ilegalidade da decisão e visando revogá-la ou
substitui-la por uma outra mais favorável ao recorrente” e estamos perante os
recursos extraordinários quando “se incide sobre uma decisão transitada em
julgado que se desdobra num pedido de anulação dessa decisão (juízo residente)
e numa solicitação de repetição de atos invalidados (juízo rescisório)”[5].
Em especial, o recurso
de revista:
O
CPTA configura, nos artigos 150º e 151º, a existência de dois tipos de recursos
de revista para o Supremo Tribunal Administrativo: o recurso de revista de decisões
proferidas em segundo grau de jurisdição por um Tribunal Central Administrativo
(artigo 150º), que garante, deste modo, um duplo grau de recurso e o recurso de
revista per saltum de decisões proferidas por tribunais de primeira instância
(artigo 151º). As competências de apreciação do tribunal de recurso estão
restritas à apreciação de questões de direito, pelo que o tribunal de revista
apenas aplica o direito aos factos materiais que já foram fixados pelos
tribunais inferiores, não tendo a faculdade de modificar as decisões da matéria
de facto que pelos tribunais inferiores foram proferidas.
Quanto ao recurso
previsto no artigo 150º:
O
artigo 150º prevê a hipótese de interposição de recurso de revista para o Supremo
Tribunal Administrativo das decisões proferidas em segunda instância pelo
Tribunal Central Administrativo quando esteja em causa uma questão que pela sua
relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental ou, em alternativa,
se a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do
direito, estando a decisão quanto a esta última questão, a cargo de 3 juízes de
entre os mais antigos da secção de contencioso administrativo (artigo 150º nº6).
No
entanto, e como menciona o professor Mário Aroso de Almeida não é da tradição
do processo administrativo a existência de duplo grau de recurso jurisdicional.
“Só em 1966 é que foi concebido um tribunal de grau hierárquico intermédio
entre os Tribunais Administrativos de Círculo e o Supremo Tribunal Administrativo,
e das decisões que esse novo Tribunal, o Tribunal Central Administrativo,
proferia em segundo grau de jurisdição, não cabia recurso ordinário. Atualmente
a solução, no seu essencial, mantem-se. Em princípio das decisões que, o
Tribunal Central Administrativo profere em sede de recurso de apelação não cabe
recurso para o Supremo Tribunal Administrativo”[6].
Nos termos do artigo
150º nº3 do CPTA aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o
tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue
adequado. O regime de recurso de revista que vem previsto no CPC é aqui subsidiariamente
aplicável e prevê a hipótese de o tribunal de revista ordenar a baixa do
processo ao tribunal que preferiu a decisão recorrida, quando se torne necessário
ampliar a matéria de facto ou reformar a decisão recorrida, quando esta se
encontre ferida de nulidade.
A
jurisprudência tem demonstrado uma enorme preocupação em explicitar os
requisitos previstos no artigo 150º nº1, mas podemos afirmar que, em âmbitos
gerais, tem entendido que estes devem ser interpretados de forma bastante
restrita.
A
análise jurisprudencial tem também demonstrado que se deve autonomizar os casos
em que existe uma relevância social dos casos em que existe uma relevância jurídica:
1 - Quanto aos casos
de relevância jurídica, a jurisprudência tem entendido que o recurso de revista
apenas deve funcionar “como uma válvula de segurança do sistema”, sendo que o
aspeto essencial para o Supremo Tribunal Administrativo não é “uma relevância
teórica medida pelo exercício intelectual, mais ou menos complexo, que seja
possível praticar sobre as normas discutidas, mas uma relevância pratica que
tenha como ponto obrigatório de relevância o interesse objetivo, isto e, a
utilidade jurídica da revista”[7].
Procura-se, assim, abarcar as questões de “elevada complexidade ou, pelo menos,
de complexidade jurídica superior ao comum, seja por forçada dificuldade a
operações exigidas a efetuar, de um enquadramento normativo especialmente
intrincado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e
institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado duvidas
serias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina”[8].
2
- Quanto aos casos de dimensão social, entende-se que tal sucede quando existe
uma projeção que não se limita às partes que estão em litígio mas que acaba por
incluir um conjunto alargado de pessoas, quanto a esta questão a jurisprudência
tem afirmado que a “relevância social traduz-se claramente no impacto (positivo
ou negativo) gerado na comunidade social”, tal ocorrendo “quando a situação
apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação
para se apreciarem outros casos, ou esteja em causa questão que revele especial
capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os
limites do caso concreto das partes envolvidas no litígios”[9].
Quanto
à necessidade de uma melhor aplicação do direito, a jurisprudência tem
entendido que “o recurso será claramente necessário quando sobre um instituto
de aplicação frequente exista uma dúvida seria e instalada na jurisprudência,
atinente a aspetos essenciais das condições de exercício (prazo) ou sobre o
verdadeiro conteúdo do direito” e não quando estamos perante casos de “divergências
jurisprudenciais ou doutrinárias, nem o mero carácter erróneo da decisão impugnada,
a má aplicação do direito tem de impor a sua correção, o que deriva da dimensão
do erro em análise”.
Quanto ao recurso
previsto no artigo 151º:
A
modalidade de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo que o
CPTA prevê no seu artigo 151º é o denominado recurso per saltum, ou seja, o
recurso das decisões de mérito que foram
proferidas pelos tribunais de primeira instância, este somente é aceite quando
estamos perante questões de direito que estejam associadas a violações da lei
substantiva ou processual (artigo 151º nº2) e desde que estejam cumulativamente
preenchidos os seguintes requisitos:
1º
- que se trate de uma decisão de mérito;
2º
- que as partes apenas suscitem questões de direito, o que significa que “mesmo
que o recorrente não ponha em causa a decisão sobre a matéria de facto, a
circunstância de o recorrido invocar o disposto no artigo 636º nº6 do CPC e,
por via disso, questionar algum aspeto da decisão sobre a matéria de facto é
suficiente para impedir a apreciação do recurso pelo Supremo Tribunal de
Administrativo”[10].
3
- que o valor da causa seja superior a 500.000 (quinhentos mil euros), sendo
este valor determinado com recurso ao disposto nos artigos 32º e seguintes.
4-
que não esteja em causa processos respeitantes a atos administrativos em
matéria de emprego público ou relacionados com formas públicas ou privadas de
proteção social.
O
fundamento deste artigo, de pretender evitar a apelação e se passar de imediato
para a revista perante o Supremo Tribunal Administrativo, está relacionado com
o facto de a matéria de facto já estar, em princípio, fixada, e quando, pelo
contrário, ainda exista matéria de facto para decidir, justifica-se então a
apelação para o Tribunal Central Administrativo e este acabará por também
resolver as questões de direito, portanto e tal como decorre do artigo 151º nº4
se o Supremo Tribunal Administrativo entender que ainda existem questões de
facto a decidir mandará o recurso descer ao Tribunal Central Administrativo.
Questão
diferente e igualmente relevante, é a de compreender se quando estão
preenchidos os pressupostos do artigo 151º nº1 se o recurso tem que ser
forçosamente interposto como recurso de revista ou, se por outro lado, cabe ao
recorrente decidir se se dirige ao Supremo ou se interpõe recurso de apelação
no Tribunal Central Administrativo, quanto a esta questão o professor Mário
Aroso de Almeida manifesta-se no sentido de que
“a nova redação dada ao artigo 151º nº1 ao reservar para o Supremo Tribunal
Administrativo a competência para apreciar os recursos que preencham os
requisitos previstos (em termos claramente distintos do que resulta do 678º do CPC)
parece indicar que o recurso de revista é de utilização obrigatória nos casos
em que ele pode ser interposto, pelo que o juiz do tribunal recorrido, no
despacho em que admita o recurso, ou o próprio Tribunal Central Administrativo,
quando o receba deverão mandá-lo subir ao Supremo, independentemente da
expressão nesse sentido da vontade do recorrente”[11].
[1] Miguel
Ângelo Oliveira Crespo, O recurso de
revista no Contencioso Administrativo, 2007, pp. 126 e seguintes. E, Mário
Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3º
Edição, pp. 918 e seguintes.
[2] Acórdão
do STA proferido em 30 de novembro de 2011, no Processo nº730/11.
[3] Ricardo
Guimarães, Comentários à Revisão do ETAF
e do CPTA, 2º edição, pp. 768.
[4]
Ricardo Guimarães, Comentários à Revisão
do ETAF e do CPTA, 2º edição, pp. 772.
[5]
Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o
novo processo civil, 1997, pp.369 e 370.
[6] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
2º edição, pp. 401.
[7] Acórdão
do STA, de 27 de maio de 2009, proferido no Processo nº 410/09.
[8] Acórdãos
do STA, de 27 de novembro de 2013, proferido no Processo 1355/13, de 2 de abril
de 2014, proferido no Processo nº 1853/13, de 25 de junho de 2015, proferido no
Processo nº567/15.
[9] Acórdão
do STA, de 27 de novembro de 2013, proferido no Processo nº 1355/13.
[10] Ricardo
Guimarães, Comentários à Revisão do ETAF
e do CPTA, 2º edição, pp. 780.
[11]
Mário Aroso de Almeida, Manual de
Processo Administrativo, 2º edição, pp. 402 e 403.
Patrícia Cabriz, nº28509
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