A
impugnação de actos anuláveis é a forma mais comum nos tribunais
administrativos. O n.º 1 do artigo 58.º do CPTA começa por estabelecer que os
actos nulos ou inexistentes não estão sujeitos a prazo não existindo nestes
casos qualquer limitação temporal para que o particular possa fazer valer a sua
pretensão em juízo. Na verdade pode fazê-lo a todo o tempo e nestas
circunstâncias, “mesmo que sejam utilizados meios de impugnação administrativa,
não existe qualquer suspensão do prazo de impugnação contenciosa uma vez que
seria inútil, na justa medida em que não se pode suspender um prazo que nem
sequer existe”[1].
De
resto, o regime contido no n.º 1 do artigo 58.º do CPTA vai ao encontro do
regime da nulidade regulado no artigo 162/1º do CPA, que determina que o acto
nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, podendo a nulidade ser invocável a
todo o tempo (art. 162/2º do CPA). Só quando o acto é meramente anulável ganha
particular importância a contagem dos prazos, bem como o regime de suspensão a
que os mesmo podem estar sujeitos, nomeadamente, quando os particulares
utilizam meios de impugnação administrativa1.
A impugnação
de actos anuláveis fica a dever-se em grande parte ao disposto no artigo 163/2º
do CPA que consagra no nosso ordenamento jurídico o regime regra da
anulabilidade, podendo o Ministério Público reagir contra este tipo de
invalidade no prazo de um ano nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 58 do
CPTA, sendo contagem daquele prazo regulada nos termos do n.º 6 artigo 59.º do
mesmo diploma. Já os particulares podem arguir a anulabilidade de um acto
administrativo no prazo de três meses[2]
nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA. Quer o prazo seja de um
ano quer seja de apenas três meses a sua contagem para efeitos de propositura
de acção vai obedecer ao regime previsto no n.º 4 do artigo 144.º do Código de
Processo Civil (CPC) [3]
por força da remissão do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA. Quer isto dizer que na
prática se reconhece no contencioso administrativo a aplicação da regra da
continuidade dos prazos, como é o caso daqueles que se encontram previstos alínea
a) do n.º 1 do artigo 36º do CPTA.
De
acordo com a opinião de Mário Aroso de Almeida, “As regras sobre o modo
de contagem dos prazos de impugnação são regras que não se podem deixar de
subordinar às regras de fixação desses prazos, que, por sua vez, se têm de
subordinar às próprias regras de impugnabilidade dos actos administrativo: se a
impugnação de um acto não estiver sujeita a prazo, não há, que aplicar as
regras de contagem de prazos; e se um acto não for impugnável, não há prazo de
que dependa a sua impugnação, nem que contar esse prazo”1. Não
obstante, há uma forma de suspensão do prazo de impugnação contenciosa que
deriva da utilização de meios de impugnação administrativa previsto no n.º 4 do
artigo 59.º do CPTA2. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha
esclarecem que «entretanto, no disposto no artigo 59.º, n.º 4, que constitui
uma outra modalidade de suspensão do prazo: a utilização, ainda que a título
meramente facultativo, de qualquer modalidade de impugnação administrativa
(reclamação, recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio ou
recurso tutelar) tem o alcance de suspender a contagem do prazo de impugnação
contenciosa, que só retoma o seu curso com a resposta por parte da autoridade
requerida ou o decurso do prazo legalmente estabelecido para a emissão de
resposta». Importa ainda salientar que, quando o prazo de impugnação de
actos administrativos é de um ano, parece não estar excluída a aplicação do n.º
4 do artigo 59.º do CPTA. Na verdade, a lei não exclui expressamente esta
hipótese, podendo até suceder que o Ministério Público para exercer o seu
direito de acção tempestivamente, isto é, para além do prazo de um ano
estabelecido na lei, beneficie de uma impugnação administrativa de um
particular que, por qualquer motivo, se tenha desinteressado de impugnar o acto
judicialmente. É ainda de realçar que o n.º 4 do artigo 58.º do CPTA permite a
impugnação de actos administrativos para além do prazo de três meses mas desde
que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, (quando a tempestiva
apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente), sempre
que a conduta da Administração tenha induzido o interessado em erro, bem como
em situações que o atraso possa ser considerado desculpável devido à existência
no caso concreto de um quadro normativo ambíguo que cause especiais
dificuldades, nomeadamente, quanto à identificação do acto impugnável, ou ainda
quando se verifiquem situações de justo impedimento. Este é o quadro normativo
geral que regula a tempestividade da impugnação de actos administrativo, sendo
que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa só tem aplicação quando se
trate de actos anuláveis e não quando estejam em causa actos nulos ou inexistentes.
O prazo
de impugnação contenciosa apenas se suspende não se interrompe. Efectivamente a
suspensão a que alude o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA implica apenas que o prazo
de impugnação contenciosa deixe de contar a partir do momento em que foi
utilizado um meio de impugnação administrativa para logo ser retomado aquando
da notificação da decisão que sobre ela seja proferida ou com o decurso do
respectivo prazo legal. Se, pelo contrário, a utilização de meios de impugnação
administrativa interrompesse o prazo de impugnação contenciosa, tal
circunstância implicaria a contagem de dois prazos autónomos: um prazo que se
contaria desde a notificação de um determinado acto até ao momento em fosse
utilizado um meio de impugnação administrativa e, um outro prazo, completamente
novo que se iniciaria logo após a notificação da decisão sobre a impugnação
administrativa ou o decurso do respectivo prazo legal. Tudo se passaria, como
se o prazo de impugnação contenciosa começasse a contar ex nuovo a
partir como se a sua contagem nunca se tivesse iniciado, mas, não foi essa,
porém, a opção legislativa nesta matéria que optou por consagrar o regime da
suspensão do prazo[4].
Importa apurar quais são os meios
de impugnação administrativa que são aptos a desencadear o mecanismo de suspensão
do prazo de impugnação contenciosa previsto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA. De
acordo com o n.º 1 do artigo 193.º do CPA «o recurso hierárquico pode ser utilizado para impugnar
actos administrativos praticados ou reagir contra a omissão ilegal
de actos administrativos, por parte de órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos
de outros órgãos»,
assim, um acto ou uma omissão da Administração é susceptível de ser
impugnado imediatamente junto dos tribunais administrativos. Se for requisito
de acesso à impugnação contenciosa a impugnação administrativa prévia do acto
que lesa os direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, estará
em causa um recurso hierárquico necessário. Neste caso «a intervenção do
superior hierárquico é necessária para que, obtida a sua decisão, o particular
a possa impugnar contenciosamente5».
Não perdendo de vista, no
entanto, que a regra geral no nosso ordenamento jurídico é a impugnação
administrativa de carácter facultativo, terá de se verificar casuisticamente se
existe uma qualquer previsão legal, contida em legislação especial, que imponha
uma impugnação administrativa prévia da qual irá depender a impugnação
contenciosa de um determinado acto[5],
não obstantes existirem situações muito particulares de recursos hierárquicos
necessários cuja necessidade apenas é implicitamente afirmada pelo legislador e
nem por isso deixam de ser admitidas pela jurisprudência.
A
impugnação administrativa necessária constitui de acordo com Mário Aroso de
Almeida um pressuposto processual atípico ou adicional em relação ao da
impugnabilidade do acto, além disso, trata-se ainda de «um pressuposto
processual autónomo de cujo preenchimento a lei, em certos casos entende
fazer depender a possibilidade de um acto administrativo que, do ponto
de vista substantivo, é, em si mesmo, impugnável, de ser objecto de impugnação
imediata perante os tribunais administrativos[6]».
Assim, caso o particular não utilize uma impugnação administrativa necessária
sempre que esta esteja expressa ou implicitamente prevista na lei, a impugnação
contenciosa deve ser rejeitada por falta de interesse processual, uma vez que
não houve da parte do particular iniciativa para fazer uma tentativa, ainda que
infrutífera, para obter a resolução do litígio junto da Administração antes de
recorrer aos tribunais administrativos. De acordo com José Carlos Vieira de
Andrade existem vantagens a assinalar na utilização de reclamações e recursos
administrativos necessários, na justa medida em que «os meios de impugnação
administrativa, quando a lei os considere “necessários”, suspendem a
eficácia do acto (não havendo necessidade nem ónus de pedir a
respectiva suspensão), são informais (e, portanto, de fácil, barata e rápida
interposição) e proporcionam diversas vantagens práticas, incluindo a de
obrigar uma autoridade administrativa mais qualificada a pronunciar-se sobre o
caso, para além de, estando sujeitas a decisão em prazo curto, facilitarem a
preparação da petição da acção e do pedido de suspensão judicial da eficácia,
permitindo que sejam apresentadas logo que o acto se torne eficaz, se a
impugnação não tiver êxito.[7]» Apesar
de a lei colocar sobre o particular o ónus de recorrer aos meios de impugnação
administrativa necessários estes não deixam de ser úteis, podendo inclusive ser
suficientes para que o particular veja reconhecido um direito ou interesse
legalmente protegido, sem que para isso tenha de lançar mão dos meios judiciais
ao seu alcance. Assim, nos casos em que os particulares tenham de se auxiliar
de uma impugnação administrativa necessária, sabem que podem contar com a
suspensão de eficácia do acto administrativo nos termos do n.º 1 do artigo 190.º
do CPA, até que a mesma seja decidida ou, quando não haja decisão expressa,
logo que tenha decorrido o prazo de decisão que é em regra de 30 dias para as
reclamações e recursos administrativos (artigo 191º n.º 3 e 175.º n.º 3 do
CPA), mas, independentemente de ter sido proferida decisão expressa ou de ter
decorrido o prazo de decisão sem que a Administração se tenha pronunciado sobre
ela, começa a correr o prazo de impugnação judicial que terá sempre por objecto
o acto do subordinado[8].
Contudo, não quer isto dizer, que nos casos de impugnações administrativas
necessárias tenha havido suspensão do prazo de impugnação contenciosa, na
verdade o prazo para recorrer aos tribunais administrativos só se inicia a
partir do momento em que a Administração se pronuncie no âmbito da impugnação
administrativa necessária ou até que, sem que tenha havido uma decisão
expressa, tenha decorrido o prazo legal para decidir que é, em regra, de 30
dias. Relativamente à contagem de prazos de impugnação de actos administrativos
ineficazes Mário Aroso de Almeida, considera que “(…) a um acto
administrativo ineficaz não são aplicáveis as regras de contagem de prazos de
impugnação, que têm exclusivamente em vista a impugnação dos actos
administrativos produtores de efeitos e são, portanto redigidas por referência
a esses actos”.
Por outro lado, “o prazo de impugnação
contenciosa não corre, de todo em todo, se a impugnação administrativa necessária
não for utilizada dentro do prazo para ela estabelecido[9]”.
Na verdade, se o particular não utilizar ou fizer uso intempestivo da
impugnação administrativa necessária a que por lei está obrigado, a impugnação
contenciosa do acto não passará de uma miragem, isto é, nunca poderá ser
alcançada e o respectivo prazo nunca chegará, por isso, a iniciar-se. José Manuel
Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho, consideram que
«(…) sendo administrativamente extemporâneo será, consequentemente, o
recurso contencioso que se interpuser do acto pelo qual, apesar de tudo,
o superior hierárquico tenha decidido o recurso hierárquico interposto.
A extemporaneidade do recurso hierárquico necessário arrasta consigo de forma
automática a extemporaneidade do recurso contencioso subsequente».
Chamando a atenção para este
aspecto do regime jurídico das impugnações administrativas necessárias, Isabel
Celeste Fonseca entende ser «inexplicável o problema da preclusão do
direito de acção impugnatória do acto administrativo e respectiva caducidade do
direito de acção impugnatória, quando, a dever existir recurso hierárquico (ou
outra forma de garantia administrativa necessária), tal recurso ou garantia não
foram tempestivamente desencadeados» sendo, aliás, este um entendimento
pacífico na jurisprudência.
Por outro lado, Mário Aroso de
Almeida identifica ainda os casos em que o prazo de impugnação contenciosa não
corre, em virtude de o particular ter feito um uso regular de uma impugnação
administrativa necessária, referindo a este respeito que “tendo ela sido
utilizada, enquanto ela não for decidida ou não decorrer o prazo dentro do
qual, nos termos da lei, ela teria de ser decidida: o prazo de impugnação contenciosa
só começa, pois, a correr, desde o inicio, a partir do momento em que a impugnação
administrativa seja decidida ou expire o prazo dentro do qual ela o deveria
ter sido”.
Importa realçar que aquele autor
sustenta ainda que «quando a lei diz que o recurso hierárquico se considera
indeferido em determinado momento, ela está a identificar o preciso momento em
que se deve presumir que o superior hierárquico se revê na conduta do seu
subordinado, com os efeitos automáticos que, em princípio, daí resultam:
cessação do efeito suspensivo dos efeitos do acto recorrido e constituição do
ónus de reacção contenciosa contra esse acto. É, pois, a partir desse momento
que começa a correr o prazo de recurso à via judicial.». Assim, o n.º 4 do
artigo 59.º do CPTA não é passível de ser aplicado nos casos em que
sobre o particular impende o ónus de utilização de uma impugnação administrativa
necessária como requisito de que dependerá a impugnação contenciosa de
um acto administrativo. Na verdade só faz sentido aplicar-se o previsto
no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA se o prazo de impugnação contenciosa já
estiver a correr relativamente a um acto que, desde a sua prolação
podia, desde logo, ser impugnado. Efectivamente só se pode suspender um prazo
em relação ao qual já se tenha iniciado a respectiva contagem, sendo, de
resto, impossível suspender um prazo que nem sequer se iniciou e que só
se iniciará se for regularmente utilizado o meio de impugnação
administrativa necessário que em cada caso haja lugar.
[1] Mário Aroso de Almeida, Vacatio legis e prazo de Impugnação de actos
administrativos, Revista O.A., Ano 65, n.º 3, 2005, p. 798
[2] Fixando assim «em três meses o prazo-regra de impugnação,
estabelecendo o prazo de um ano para o exercício da acção pública, o qual por
ser o mais longo dos prazos admissíveis, é aquele de que depende a
revogabilidade dos actos administrativos inválidos, nos termos previstos no
artigo 141.º do CPA.» cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto
Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, p. 387.
[3] Ibidem, p. 388, de acordo com os
autores «(…) afigura-se que o prazo de impugnação mantém a sua natureza de
prazo substantivo, ficando, todavia, sujeito a um novo regime de contagem.».
[4] «De acordo com o artigo 59.º n.º 4 do CPTA a utilização dos meios de
impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa, que
retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação ou
com o decurso do respectivo prazo legal – diverso da interrupção em que o prazo
se iniciaria de novo a contar desse decurso»; distinção entre a suspensão e
interrupção do prazo de impugnação José Carlos Vieira de Andrade, Justiça
Administrativa (Lições), 10.ª edição, 2009, pp. 229 e 230.
[5] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, p.
302.
[6] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010,
p. 305.
[7] José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa (Lições), 10.ª
edição, 2009, p. 318.
[8] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010,
p. 307
[9] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010,
p. 314.
Victoria Caçador nº 28480, TD, subturma
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