Imposição de uma impugnação administrativa necessária relativamente a certos atos antes da propositura da respetiva ação judicial

INTRODUÇÃO

Com vista à defesa de interesses administrativos ou com o objetivo de evitar intervenções desnecessárias dos tribunais, a lei, por vezes, limita o acesso aos tribunais a uma pronúncia administrativa prévia específica ou à oportunidade de tal pronúncia. 

Será aqui abordada a imposição administrativa necessária relativamente a certos atos antes da proposição da respetiva ação judicial. Trata as situações em que o ato, ainda que que sejam atos impugnáveis, não constitui a última palavra da administração, por existir um órgão competente

para a decisão que não se tenha pronunciado. O que significa que, a utilização prévia da impugnação administrativa constitui um ónus, na medida em que, é necessária se o autor pretender, de seguida, recorrer a impugnação contenciosa.

Já decorria dos artigo 59º nºs 4 e 5 do CPTA, embora não fosse necessária para aceder à via contenciosa, no entanto a partir de 2015 passou a estar expressamente afirmado no artigo 185º, nº2 do CPA que estes eram necessário nos casos em que a lei o determinar. O que hoje em dia se pode concluir é que apenas são configuráveis quando haja uma determinação expressa da lei nesse sentido. O art 3º do Decreto-lei 4/2015, de 7 de janeiro,  que aprovou a revisão do CPA, estabelece

 que '' as impugnações admonnistrativas existentes à data da entrada em vigor do presente diploma só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: a) a impugnação administrativa em causa é 'necessária'; b) do ato em causa 'existe sempre' reclamação ou recurso; c) a utilização da impugnação administrativa 'suspende' ou tem 'efeito suspensivo' dos efeitos do ato impugnado''. 

 

 

PROBLEMÁTICA DA CONSTITUCIONALIDADE

É colocado em questão a constitucionalidade da exigência deste pressuposto em casos determinados, nomeadamente através da violação do previsto no artigo 268º nº 4 da CRP

 '' É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas.'' 

Alguma doutrina, onde se inclui o professor Viera de Andrade, defende que não estamos perante uma inconstitucionalidade, tratando-se de um condicionamento legítimo do direito de ação contra atos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos. O professor também defende que não estamos sequer, em rigor, perante uma verdadeira restrição, visto que não se impede o exercício posterior do direito de ação contra aquele mesmo ato, seja quando não haja pronuncia autónoma do órgão recorrido, seja mesmo quando haja ato expresso que decida o recurso. Esta posição é apoiada por alguma jurisprudência do STA, por exemplo o acórdão 14/07/94, e do Tribunal Constitucional, a título exemplificativo o acórdão 676/98.

 Haverá inconstitucionalidade, como resulta de alguma jurisprudência do STA, se o percurso imposto por lei para alcançar a via contenciosa suprir ou restringir intoleravelmente o direito de acesso ao tribunal, ou por qualquer forma prejudicar de forma desproporcionada a proteção judicial efetiva dos cidadãos. Segundo o professor Vieira de Andrade isso,por norma, já não acontece visto que os meios de impugnação administrativa, quando são considerados ''necessários'' por lei suspendem a eficácia do ato (não havendo necessidade nem ónus de pedir a respetiva suspensão), são informais (deste modo, a interpretação é pouco dispendiosa e célere) e proporcionam algumas vantagens práticas, tal como obrigar uma autoridade administrativa mais qualificada a pronunciar-se sobre o caso estando sujeitas a prazo mais curto e facilitarem a preparação da petição da ação e do pedido de suspensão judicial da eficácia e assim, se a impugnação não tiver êxito, permite que sejam apresentadas logo que o ato se torne eficaz.

IMPUGNAÇÃO ADMINISTRATIVA NECESSÁRIA COMO PRESSUPOSTO DA IMPUGNABILIDADE DO ATO

A utilização prévia de uma impugnação administrativa necessária é tradicionalmente considerado como um dos componentes em que se pode desdobrar o pressuposto processual da impugnabilidade do ato administrativo.

No entanto, no entender do professor Mário Aroso de Almeida é justificável a autonomização deste requisito. Não tem a ver com a substância do ato a dependência da prévia utilização de uma impugnação administrativa para a impugnação jurisdicional de certo tipo de ato administrativo. Pelo contrário, é só em relação a atos administrativos impugnáveis, que preencham todos os requisitos para poderem ser objeto de impugnação, que se coloca a questão de saber se há que utilizar previamente uma impugnação administrativa contra esse ato para se poder proceder à respetiva impugnação contenciosa.'Quando a prévia utilização da impugnação adiministrativa seja 

legalmente prevista, passa a considerar-se um pressuposto processual adicional em relação ao da impugnabilidade do ato. Não é de natureza substantiva, isto é, não se relaciona com a natureza dos efeitos que o ato se destina a introduzir na ordem jurídica, mas sim com a questão de saber se o ato em determinado momento já se encontra em condições de poder ser impugnado perante os tribunais, pois já teve a sua prévia impugnação administrativa.

Segundo a regra geral que decorre do CPTA (nos artigos supra mencionados), não é necessária as vias de impugnação administrativa para se obter acesso à via contenciosa pois o autor não precisa de demonstrar por via extrajudicial que tentou obter a remoção do ato que considera ilegal. Pelo contrário, nas impugnações administrativas necessárias, não é reconhecido interesse processual ao autor de tutela judiciária, quando este não tentou obter resolução por via extrajudicial. Se o autor, nestes casos, recorrer aos tribunais com vista à impugnação do ato sem previamente o ter tentado solucionar pela via extrajudicial, a sua pretensão deve ser rejeitada por falta de interesse processual.

Esta falta de interesse processual tem como fundamento, não uma alteração do ato, nem uma alteração da própria posição material do interessado em relação ao ato, mas sim evitar sobrecarregar a atividade dos tribunais que serão necessários para casos em que seja indispensável a intervenção judicial e evitar que as entidades administrativas sejam precipitadamente forçadas a vir a juízo numa situação em que a situação da parte contrária o não justifica.

PRAZOS

Quanto aos prazos,no caso da reclamação, a regra geral é de 15 dias, salvo quando a lei especial estabelece prazo diferente, de acordo com artigo 191º nº3 do CPA. Já, relativamente ao prazo para interposição de recurso hierárquico necessário, a regra geral é de 30 dias, salvo quando a lei especial estabelece prazo distinto, de acordo com o nº2 do artigo 193º CPA. Foi estabelecido com o Decreto-Lei nº 4/2015, nomeadamente no artigo 3º um prazo mínimo para a utilização de impugnações administrativas necessárias de 10 dias. Sem prejuízo de prazos mais curtos poderem vir a ser previstos em leis especiais posteriores. Relativamente aos prazos para a decisão das reclamações 

e recursos hierárquicos é de, salvo disposição em contrário em lei especial, 30 dias, como prevê os artigos 192º, nº2, e 198º, nº1 do CPA. Quando não haja sido proferida decisão e já decorreu o prazo, começa a correr o prazo para de propositura da ação em tribunal, segundo o artigo 198º, nº4 do CPA. 

Bibliografia:

Manual de processo administrativo - Mário Aroso de Almeida 

Justiça administrativa – Vieira de Andrade 

Francisco Silva, nº.28039.
Subturma 11