Com a reforma de 2002, o legislador consagrou dois
meios processuais principais, através da criação da acção administrativa comum
e a acção administrativa especial. Com efeito, a impugnação de actos
administrativos (artigos
50.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA) constituía um dos pedidos que
podia ser deduzido na acção administrativa especial, mas o CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, sofreu uma
profunda revisão pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro e uma das
alterações foi o abandono do
anterior modelo dualista (acção administrativa especial vs. acção
administrativa comum) e a consagração de um modelo monista - a acção
administrativa única[1].
A nova acção administrativa
única, continua a conter especificidades quando estamos perante a impugnação de
actos administrativos, a “anulação ou declaração de nulidade de actos
administrativos. A
declaração de inexistência de acto
administrativo não constitui, objecto de um processo impugnatório, na medida em
que o que o autor se propõe a demonstrar que não foi praticado um acto
administrativo, pelo que o próprio autor nega a existência de um acto passível
de impugnação. Os processos de declaração de inexistência do acto
administrativo são processos meramente declarativos ou de simples apreciação”. A impugnação de actos administrativos, continua a
surgir como primeiro pedido susceptível de ser formulado junto dos Tribunais
Administrativos1. Os actos impugnáveis são todos aqueles
que sejam susceptíveis de provocar uma lesão ou de afectar imediatamente
posições subjectivas dos particulares.
É importante relembrar a definição de acto
administrativo. O artigo 148.º,
do Código do Procedimento Administrativo (CPA) adopta um conceito mais amplo e define-o como “a decisão que no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa
situação individual e concreta”.
O Prof.
Mário Aroso de Almeida refere que a
introdução do requisito da eficácia externa no conceito de ato administrativo
tem o sentido e o alcance de excluir da categoria os actos decisórios
praticados no âmbito de relações intra-administrativas ou inter-orgânicas.
Ficam
excluídos, desde logo, actos jurídicos como a generalidade das propostas,
pareceres e comunicações (puros actos instrumentais, assim como as acções ou
operações materiais (de exercício ou de execução) e comportamentos
(informações, avisos) – “porque, não constituindo decisões, não são sequer
actos administrativos”[2].
De acordo
com o Prof. Vieira de Andrade, na determinação dos actos administrativos
impugnáveis o art. 51º, CPTA enuncia o princípio geral a ter em conta e deixa
transparecer, que o conceito de acto administrativo impugnável não coincide com
a definição de acto administrativo, na medida em que é mais vasto, pois o seu
autor não tem que, necessariamente, ser uma entidade administrativa e, além
disso, restringe esse conceito, pois só abrange as decisões administrativas com
eficácia externa. Por actos com eficácia externa, entende-se que são “os actos
administrativos que produzam ou constituam efeitos nas relações jurídicas
administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta”.
Para
aferirmos da impugnabilidade do acto, o critério depende da função e da
natureza da acção de impugnação. Se for uma acção para tutela de um direito, em
que a função da acção é predominantemente subjectiva, o critério é determinado
pela lesão dos direitos dos particulares. No caso de uma acção para defesa da
legalidade e do interesse público (como na acção pública e na acção popular),
como a função já é, pelo contrário, predominantemente objectiva, então a
recorribilidade depende da eficácia externa do acto administrativo[3].
Trata-se de um princípio
consagrado no art. 268/4.º CRP, que “garante aos administrados o direito a impugnarem
junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos
pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e
independentemente da sua forma”.
No mesmo sentido, o Prof. Mário Aroso de Almeida: “apesar de uma forma
processual única, a figura do acto administrativo contínua, até por imperativo
constitucional, a constituir um tópico de densificação da cláusula geral de
jurisdição administrativa e um importante factor de racionalização do Estado,
sobretudo enquanto forma de protecção dos cidadãos contra o arbítrio dos
poderes públicos”.
De
acordo com o Prof. Vieira de Andrade o “acto administrativo impugnável” é uma
garantia impositiva, mas não limitativa, porque impõe ao legislador ordinário
que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, ou seja, é
garantido aos cidadãos a existência de um direito de acção judicial contra
quaisquer actuações administrativas que os lesem, não podendo, de alguma forma,
existir uma limitação de meios processuais que exclua a inquirição judicial, no
que respeita à legalidade, de qualquer acto ou operação material da
Administração.
Outras
alterações introduzidas em matéria de impugnação de actos administrativos pelo
Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de Outubro, foi a própria definição de acto
impugnável.
Na
anterior redacção, o artigo 51.º, n.º 1 do CPTA dizia que: “são impugnáveis,
os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles
cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente
protegidos”, na nova redacção: “são impugnáveis, todas as decisões que,
no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir
efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (definição idêntica à que se encontra
no artigo 148.º do CPA), incluindo
as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e
por entidades privadas que actuem no exercício de poderes
jurídico-administrativos” (desnecessidade do critério orgânico para a
definição de um acto administrativo)[4].
O
legislador pretendeu uma uniformização entre o CPA e o CPTA, na correspondência
do conceito processual de “acto impugnável” com o conceito procedimental de
“acto administrativo”2. As decisões incluídas neste conceito, são os
actos que produzam efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do
acto principal do procedimento, ou seja, as decisões que só por si produzem
efeitos jurídicos, ainda que devam ser complementadas por actos jurídicos de
execução vinculada e actos destacáveis do procedimento. Sendo excluídos os
actos internos: os que visam produzir efeitos intra-pessoais, atingindo apenas
as relações entre órgãos administrativos e não entre sujeitos, ressalvando-se
algumas excepções, como a possibilidade de um órgão poder impugnar actos de
outros órgãos da mesma pessoa colectiva2.
No n.º 2 do artigo 51.º do CPTA, são designadamente impugnáveis:
i. As decisões tomadas no âmbito de
procedimentos administrativos sobre questões que não possam ser de novo
apreciadas em momento subsequente do mesmo procedimento; O anterior artigo
51.º, n.º 2 do CPTA já permitia a impugnação, junto dos Tribunais
Administrativos, das decisões materialmente administrativas proferidas por entidades
que não integravam a Administração Pública em sentido orgânico. Para o Prof. Vieira
de Andrade, devem incluir-se aqui “as decisões que, por si,
já produzem efeitos jurídicos externos ainda que devam ser
complementadas por actos jurídicos de execução vinculada”.
ii. As decisões tomadas em relação a
outros órgãos da mesma pessoa colectiva, passíveis de comprometer as condições
do exercício de competências legalmente conferidas aos segundos para a
prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam directamente
responsáveis. O legislador procedeu a uma extensão do regime da
impugnabilidade, admitindo a impugnação de actos sem eficácia externa. Segundo
o Prof. Mário Aroso de Almeida, procura-se “contribuir para a solução
do problema da impugnabilidade das decisões administrativas preliminares (designadamente
parecer vinculantes) na relação entre órgãos administrativos”
Quando os actos não ponham termo
a um procedimento administrativo, só podem ser impugnados durante a pendência
do mesmo, salvo quando essas ilegalidades digam respeito a acto que tenha
determinado o afastamento do interessado do procedimento ou a acto a que a lei
especial submeta a um ónus de impugnação autónoma1.
O
legislador continua a estabelecer a regra geral da inimpugnabilidade para os
actos ineficazes, sem prejuízo da existência de situações excepcionais em que
se mantém a possibilidade da sua impugnação.
Em
suma, as principais alterações do regime do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 em
matéria de impugnação de actos administrativos, além das que resultam da
configuração do modelo único de acção administrativa, são as seguintes1:
I. Aproximação do conceito processual de “acto impugnável” ao conceito
substantivo/procedimental de “acto administrativo”, ainda que não haja uma
plena coincidência uma vez que “acto impugnável”engloba também decisões sem
eficácia externa;
II.
Limitação da legitimidade activa para a impugnação de decisões
proferidas por outros órgãos da mesma pessoa colectiva, restringindo-a à
impugnação de decisões passíveis de comprometer as condições do exercício de
competências legalmente conferidas ao órgão impugnante para a prossecução de
interesses pelos quais ele seja directamente responsável;
III.
Afirmação de que as acções para a declaração da inexistência de um acto
administrativo não são, verdadeiramente, acções impugnatórias (como o são as
acções deduzidas para a anulação ou a declaração de nulidade de um acto
administrativo), embora o respectivo regime processual tenha depois algumas
semelhanças;
IV.
A aceitação do acto só é relevante (para efeitos de criar um obstáculo à
pretensão impugnatória) quando se trate da impugnação de actos anuláveis, sendo
que a aceitação de actos nulos não preclude a sua posterior impugnação com
fundamento na respectiva nulidade.
[1] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão em Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo,
2015, 2.ª edição, AADL.
[2] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 14.ª edição, Almedina, Coimbra, 2015, páginas 163 e 164.
[3] Mário Aroso de Almeida em “Manual de Processo
Administrativo”, 2015, 2ª Edição, Almedina.
[4] Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão em Comentários ao novo Código do Procedimento
Administrativo, 2015, 2.ª edição, AADL.
Victória Caçador,
nº28480, TD, subturma 11
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